Ragioni e principi per una Unione finanziaria

Mario Draghi at European Banking Congress 2012

Mario Draghi, ECB at European Banking Congress 2012

Discorso di Mario Draghi, presidente della BCE,
al 22° Frankfurt European Banking Congress,

Francoforte sul Meno, 23 novembre 2012

Lord Mayor Feldmann, Mr. Blessing, Mr. Fitschen, signore e signori,
E’ un piacere essere qui oggi per rivolgermi al Frankfurt European Banking Congress.
Un anno fa ho presentato in questa sede il mio primo discorso come Presidente della Banca Centrale Europea (BCE). E’ stato un anno intenso per la BCE e per l’Europa – pieno di sfide ma anche di promesse.

Introduzione

La crisi finanziaria europea si è inizialmente intensificata, a causa di diversi fattori interconnessi: il deterioramento delle condizioni di bilancio e bancarie in alcuni paesi, compresi alcuni dei grandi, l’accresciuta frammentazione finanziaria e i primi segni di un nuovo indebolimento dell’economia europea.

La BCE ha reagito in modo proattivo, prima abbassando i tassi di interesse ufficiali e poi mettendo a punto, alla fine dello scorso anno, uno strumento di politica monetaria che è stato particolarmente efficace nelle particolari circostanze di quel momento. Per contrastare i rischi incombenti sulle banche europee, allora concentrati soprattutto sulla raccolta di fondi, abbiamo fornito liquidità a scadenza molto lunga e a bassi tassi di interesse, assecondando in pieno la richiesta del mercato. Siamo riusciti a calmare le tensioni immediate, a evitare una stretta creditizia che altrimenti avrebbe avuto gravi conseguenze per l’economia della zona euro, l’occupazione e la stabilità dei prezzi.

Ma questa azione di per sé non ha potuto evitare un’ulteriore frammentazione dei mercati finanziari, sempre più spinta, all’inizio dell’estate, da “paure di ridenominazione” – cioè la preoccupazione che l’appartenenza all’area dell’euro potesse rivelarsi insostenibile per alcuni paesi. C’era il concreto pericolo che il circuito negativo tra debolezza delle finanze pubbliche e delle banche potesse propagarsi a un ampio insieme di paesi della zona euro, e portare a una spirale incontrollabile di aumento degli spread dei tassi di interesse con ricadute sull’economia reale. Credito e crescita economica erano in caduta, con conseguente aumento della disoccupazione e riduzione dei consumi e degli investimenti. Tutto questo significava che le prospettive per l’economia dell’area dell’euro nel suo insieme erano sempre più fragili.

La frammentazione finanziaria danneggia in modo molto profondo la trasmissione della politica monetaria. Minaccia la politica monetaria unica e la capacità della BCE di garantire la stabilità dei prezzi. Per questo motivo la BCE ha deciso che era essenziale agire e che era necessario un credibile meccanismo di backstop contro scenari di disastro, che ha portato l’annuncio delle Outright Monetary Transactions (OMTs). In questo senso, la BCE ha mostrato determinazione e lungimiranza nell’affrontare, nell’ambito del suo mandato, le sfide della situazione economica e finanziaria, in modo da contribuire alla stabilità dell’economia dell’area dell’euro nel suo insieme.

Ma anche la coesione e la determinazione dei leader europei è stata fondamentale in questo periodo. Nel giugno di quest’anno, i leader europei hanno deciso di accelerare il passaggio verso una “unione finanziaria”, con la creazione di un’unica autorità di vigilanza bancaria incentrata sulla BCE e collegando ad essa la possibilità che le banche europee, a tempo debito e a determinate condizioni, possano essere ricapitalizzate direttamente dal Meccanismo Europeo di Stabilità (European Stability Mechanism, ESM). Insieme con l’annuncio sulle OMT, questo ha portato alle condizioni di mercato molto più favorevoli degli ultimi mesi.

Pertanto, oggi posso rivolgermi a voi sullo sfondo di un relativo ritorno di fiducia nelle prospettive per l’area dell’euro.

Il ritorno della fiducia è giustificato, ma si basa su tre cose:
In primo luogo, dato che il ritorno della fiducia è in parte legato all’annuncio delle Outright Monetary Transactions, vorrei rassicurare i mercati finanziari che siamo pronti ad attuare questo programma, come e quando richiesto.
In secondo luogo, i governi dell’area dell’euro devono continuare a realizzare le riforme strutturali a livello nazionale. Questo è essenziale per recuperare la competitività dove è stata perduta, e per gettare le basi per una crescita sostenibile ed equilibrata in futuro.
In terzo luogo, a livello europeo, i leader devono dar seguito con determinazione al loro impegno a fare le riforme istituzionali necessarie per completare l’unione economica e monetaria. Questo è ciò che ripristinerà completamente la stabilità al nostro continente.

Il messaggio inviato nel giugno scorso dai Presidenti Van Rompuy, Barroso, Juncker e me è che, per avere successo, le riforme istituzionali devono estendersi al sistema finanziario, al quadro di politica fiscale ed economica e all’area della legittimazione democratica e della responsabilità.

Questi elementi costituitivi formano un insieme coerente e interconnesso. Possono essere affrontati in tempi diversi e seguendo un ordine logico sequenziale, ma a condizione che l’impegno ad affrontarli tutti e quattro sia incrollabile.

Nelle mie considerazioni di oggi desidero in particolare approfondire le ragioni e i principi per la creazione di un Meccanismo unico di vigilanza (Single Supervisory Mechanism, SSM). E’ importante capire esattamente perché abbiamo bisogno di un tale meccanismo, per determinare come vada progettato.

Sulla tempistica ideale per stabilire la vigilanza unica, sono d’accordo con chi dice che abbiamo bisogno di farlo in modo tempestivo, ma soprattutto abbiamo bisogno di farlo bene. Ciò che è essenziale è avere la base giuridica il più presto possibile, idealmente il 1 ° gennaio 2013, in modo che la preparazione possa iniziare.

Le ragioni per l’unione finanziaria

La crisi ha messo in evidenza una contraddizione fondamentale tra la politica monetaria unica dell’area dell’euro e la responsabilità delle autorità nazionali per le politiche finanziarie. La moneta unica ha bisogno di un sistema finanziario unico, non frammentato lungo linee nazionali.

Inoltre, per il funzionamento efficace della politica monetaria unica, e quindi per garantire la stabilità dei prezzi nell’area dell’euro, le banche sono un fattore chiave di trasmissione degli impulsi di politica monetaria all’economia reale. È importante evitare che si verifichino differenze significative nella trasmissione a seconda dei paesi in cui le banche sono situate. Tuttavia, una tale frammentazione all’interno del sistema finanziario europeo si è verificata, in conseguenza della crisi del debito sovrano.

Il rapporto tra il credito sovrano e quello del relativo sistema finanziario è ben noto; esso opera in entrambe le direzioni. La divergenza dei crediti sovrani ha prodotto divergenza nelle condizioni di raccolta bancaria a livello nazionale. E questa a sua volta ha prodotto differenze nelle condizioni di prestito, che ostacolano la trasmissione della politica monetaria.

Le banche di fronte a pressioni nella raccolta di fondi reagiscono stringendo le condizioni di prestito per le imprese e le famiglie, il che alla fine porta ad una rottura nel rapporto tra i tassi di prestito e i tassi di politica monetaria prevalenti in tempi normali.

Il circuito di retroazione negativa (adverse feedback loop) tra banche e sovrani ha anche effetti negativi sugli sforzi per ristabilire la sostenibilità dei bilanci pubblici. I paesi sottoposti ad aggiustamenti di bilancio sono sempre più penalizzati dai mercati finanziari a causa dell’onere aggiuntivo sopportato per sostenere le banche nazionali.

In questo contesto, diventa evidente la necessità di interrompere il loop tra banche e sovrani a livello nazionale, spostando la responsabilità finanziaria a livello europeo. Per questo una unione finanziaria è un passo necessario per migliorare la fiducia degli investitori. Ripristinando la stabilità finanziaria, fornisce anche la risposta più efficace alla frammentazione dei mercati bancari europei. Stabilità monetaria, stabilità finanziaria e difesa del mercato unico europeo sono strettamente collegati.

I principi e gli elementi fondamentali del supervisore unico

Le crisi finanziarie differiscono per molti aspetti, ma tendono ad avere origini comuni. Queste includono: rapida espansione del credito, aumento della leva, bolle speculative su specifici asset e rapida riduzione degli standard di qualità del credito.

Le autorità di vigilanza nazionali sono state spesso indulgenti di fronte a questi sviluppi, in parte a causa di arbitraggio normativo, in parte perché oggetto di una serie di vincoli e pressioni.

Il supervisore unico (single supervisor) dovrebbe possedere tutte le qualità necessarie per premunirsi contro tali rischi su base duratura. Dovrebbe essere rigoroso e imparziale, libero da pressioni e interessi locali. Dovrebbe avere visione e assumere un approccio di ampio respiro, valutando la situazione delle singole banche in modo indipendente e in un contesto sistemico.

Per quanto riguarda le disposizioni istituzionali specifiche, sono state proposte diverse alternative. La soluzione scelta dai leader europei – costruire il sistema intorno alla BCE – è l’unica scelta pragmatica nelle attuali circostanze. Quattordici governatori delle banche centrali nazionali dell’Eurosistema su diciassette hanno già un ruolo di supervisione. Pertanto, lavorando in collaborazione con le autorità nazionali di vigilanza, la BCE avrà l’autorità giuridica e la capacità  tecnica per svolgere con successo questo complesso compito.

Come parte del Sistema europeo di vigilanza finanziaria, il supervisore unico opererà in stretta collaborazione con le autorità nazionali e con le autorità europee esistenti, in particolare l’Autorità bancaria europea (European Banking Authority, EBA). Lo spostamento di poteri di vigilanza a livello europeo non dovrebbe cambiare e non cambierà i rispettivi ruoli e compiti.

Ma alcuni osservatori hanno suggerito che la presenza nella stessa istituzione di politica monetaria e decisioni di vigilanza può comportare oneri eccessivi, e una potenziale confusione di ruoli e/o incentivi distorti. Queste preoccupazioni devono essere prese sul serio. Per evitare che si materializzino, vanno rispettati alcuni principi. Lasciatemi chiarire il concetto, sulla base di riflessioni che sono in corso in seno al Consiglio direttivo della BCE.

Separazione rigorosa delle politiche monetarie e di vigilanza

Il primo principio è la necessità di una rigorosa separazione delle politiche monetarie e di vigilanza.

Permettetemi di sottolineare che stiamo prendendo la questione molto sul serio e abbiamo previsto il modo di affrontarla. La BCE ha il vantaggio di avere un obiettivo molto chiaro, la stabilità dei prezzi, espresso in modo trasparente e misurabile. Questo obiettivo finora non è mai stato compromesso nei 14 anni di vita dell’euro, e non sarà compromesso in futuro. L’attaccamento della BCE all’obiettivo primario della stabilità dei prezzi resta fuori discussione.

La proposta della Commissione europea prevede l’istituzione di un separato Supervisory Board all’interno della BCE, che comprenderà rappresentanti delle autorità nazionali. Questa proposta consente una messa in comune delle competenze di vigilanza e conoscenza, e contribuirà a garantire che il processo decisionale sulla politica monetaria e sulla vigilanza siano nettamente separati.

Per separare le attività ordinarie, il Consiglio direttivo (Governing Council) definirà le procedure interne, operando una netta distinzione tra le funzioni monetarie e quelle di vigilanza all’interno dell’organizzazione. Possiamo lavorare su un grande patrimonio di esperienza in questo campo, osservando le migliori pratiche delle molte banche centrali che, in Europa e in tutto il mondo, combinano funzioni di vigilanza e di politica monetaria.

Indipendenza e più elevati standard di responsabilità

Il secondo principio è la necessità di salvaguardare l’indipendenza della BCE, che implica più elevati standard di responsabilità. L’indipendenza non è un concetto nuovo alla BCE. Né lo è la responsabilità.

Siamo orgogliosi della nostra indipendenza, e nel contesto della vigilanza la BCE ha bisogno di essere al riparo da interessi esterni e pregiudizi nazionali. Con l’attivazione del dell’articolo 127/6, le disposizioni del Trattato sono estese alla nuova attività di vigilanza. Queste includono l’indipendenza nella preparazione delle valutazioni di vigilanza. Inoltre, la BCE come autorità di vigilanza potrà godere di autonomia operativa, come previsto dai principi fondamentali del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (Basel Committee on Banking Supervision), a cui si conformerà. E’ essenziale che l’indipendenza si estenda a tutti i membri del Supervisory Board. Tale indipendenza nella valutazione è fondamentale per la credibilità del sistema di vigilanza.

Al tempo stesso è fondamentale che questi forti poteri di vigilanza siano abbinati a forti responsabilità. Vi assicuro che noi siamo desiderosi di soddisfare i più elevati standard di responsabilità democratica a tutti i livelli, vale a dire nei confronti sia delle istituzioni europee che delle istituzioni nazionali.

Gamma completa di strumenti di vigilanza

Il terzo principio è che il supervisore unico dovrebbe avere un set completo di strumenti di vigilanza.

Tutte le banche con sede in Stati membri partecipanti dovrebbero in via di principio, rientrare nella competenza del supervisore unico. Questo è importante per garantire la parità di condizioni. Servirà anche ad evitare la frammentazione del sistema finanziario, che è esattamente ciò che stiamo cercando di riparare.

Una lezione della crisi finanziaria è che non sono solo i grandi conglomerati bancari ad avere la capacità di destabilizzare il sistema finanziario. A causa di interconnessioni e meccanismi di contagio, le istituzioni più piccole possono rivelarsi di importanza sistemica.

Tali banche hanno una forte presenza in Europa: in quasi la metà dei paesi della zona euro, oltre il 60% degli asset bancari complessivi sono detenuti dalle banche più piccole. Considerando l’area dell’euro nel suo complesso, circa il 30% degli asset bancari totali sono detenuti da banche minori [1]. Si tratta di importi significativi. Per preservare la stabilità finanziaria, il Supervisory Board dovrebbe essere in grado di controllare tutte le banche nei paesi partecipanti.

Vorrei dire qualcosa di più su come un simile sistema possa operare.

Il Supervisore europeo opererà come un sistema decentrato con il Supervisory Board al centro. Il Supervisory Board sarà esso stesso in prevalenza composto da esponenti di spicco dei supervisori nazionali; quindi il metodo di lavoro e di decisione sarà collettivo, basato su un approccio collegiale e beneficierà direttamente delle competenze e dell’esperienza dei supervisori nazionali. Questi saranno gli attori principali nel framework, non soggetti passivi rispetto all’autorità centrale, e contribuiranno con la loro conoscenza dei mercati bancari nazionali, regionali e locali.

L’intensità della supervisione centralizzata sarà maggiore per gli enti ritenuti di rilevanza sistemica. Ma anche per questi enti, resterà una stretta collaborazione con i supervisori nazionali sulle attività quotidiane. Il ruolo e le responsabilità dei supervisori nazionali aumenterà scendendo nella scala dimensionale, per le banche di rilevanza prevalentemente nazionale o locale.

Il Meccanismo unico di vigilanza (Single Supervisory Mechanism, SSM) dovrebbe anche rafforzare il mercato unico europeo. Di conseguenza, tutti gli Stati membri dell’Unione, anche quelli che non hanno adottato l’euro, dovrebbero avere la possibilità di partecipare al supervisore unico. Sono fiducioso che il quadro giuridico appropriato a questo obiettivo possa essere individuato e adottato.

Come le banche europee possono beneficiare di un supervisore unico

Ho toccato gli elementi necessari per la nuova autorità per ben funzionare. Permettetemi ora di affrontare quelle che considero le principali implicazioni per le banche.

Un forte supervisore per tutta l’area, in grado di agire in modo rapido ed efficace, può ripristinare e mantenere la fiducia delle imprese in tutte le banche, indipendentemente dalla loro ubicazione. Può pertanto contribuire a una ripresa dei mercati interbancari e del credito.

In secondo luogo, il supervisore unico dovrebbe garantire un controllo uniforme, convergenza delle pratiche, condizioni di parità e quindi una riduzione dei costi di conformità delle banche. Un elemento importante per raggiungere la convergenza è il corpus unico di norme che l’EBA sta sviluppando. Ma garantire la convergenza della regolamentazione non è sufficiente. Anche le pratiche di vigilanza devono convergere. La creazione di un manuale unico di vigilanza da parte dell’EBA è complementare a questo approccio. Le migliori pratiche dovrebbero diventare prassi standard. Il manuale unico di vigilanza dovrebbe  assicurare pratiche uniformi tra i diversi paesi anche quando le banche sono sottoposte a supervisione a livello decentrato all’interno del sistema.

In terzo luogo, il supervisore unico potrà identificare più facilmente collegamenti cross-country ed esposizioni, e quindi contribuire ad una riduzione del rischio sistemico.

I prossimi passi verso una unione finanziaria

La creazione di un Meccanismo unico di vigilanza (Single Supervisory Mechanism, SSM) rappresenterebbe un passo importante verso l’unione finanziaria. Ma nel caso in cui fosse necessario sciogliere delle istituzioni finanziarie, vogliamo essere in grado di farlo senza i soldi dei contribuenti e senza interrompere il sistema dei pagamenti, anche nel caso di istituzioni di rilevanza sistemica. Per questo abbiamo bisogno di un regime comune di risoluzione e di European resolution authority indipendente.

La proposta legislativa esistente in materia di salvataggio e risoluzione delle banche è uno sviluppo nella giusta direzione, e la BCE sostiene la sua rapida adozione. Sarebbe meglio realizzata mediante una European Resolution Authority indipendente, immune da condizionamenti nazionali e interessi particolari.

Conclusioni

La creazione di una unione finanziaria in Europa è una componente fondamentale del quadro istituzionale di una vera unione economica e monetaria. Il Meccanismo unico di vigilanza (Single Supervisory Mechanism, SSM) costituisce parte integrante del presente quadro.
Con il nuovo sistema in vigore, una causa importante di instabilità – il legame tra autorità di bilancio e banche a livello nazionale – sarà in gran parte rimosso e sarà garantita la parità di condizioni. Questo è un importante passo verso un’economia europea più stabile.
Nel corso di quest’ultimo anno, la BCE ha fatto fronte alle sue responsabilità monetarie in un contesto molto esigente e ha continuato ad esercitare il suo ruolo istitutivo facendo fronte alla crisi con un alto grado di reattività e lungimiranza.
Tre cose sono state essenziali. In primo luogo, la BCE non ha occupato il ruolo che appartiene ai governi – anche loro devono assumersi le loro responsabilità per far fronte alla crisi in modo risoluto. In secondo luogo, la BCE ha continuato a onorare la sua indipendenza. E in terzo luogo, la BCE ha continuato ad assicurare ciò che ha il compito di assicurare: la stabilità dei prezzi per l’area dell’euro.

Grazie per la vostra attenzione.


[1] Le banche sono considerate grandi quando il loro patrimonio complessivo è superiore a 40 miliardi di euro o, per i paesi più piccoli, quando costituiscono la più grande banca nazionale.

Fonte: sito web BCE

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