Agenda 2013

Joerg Asmussen, membro dell’Executive Board della BCE. Photo: Mario Vedder, Associated Press / SF

Agenda 2013: i prossimi passi nella realizzazione dell’EMU
Discorso di Jörg Asmussen, membro del Comitato esecutivo della BCE,
all’ Internationaler Club Frankfurter Wirtschaftsjournalisten,
Francoforte sul Meno, 19 dicembre 2012

1. Introduzione

Signore e signori,

Vi ringrazio molto per avermi invitato a parlare questa sera. E’ ormai quasi un anno da quando ho iniziato il mio mandato nel Comitato esecutivo (Executive Board) della BCE, ed è interessante riflettere su come l’Europa è cambiata in questo arco di tempo. Quando sono arrivato alla BCE nel mese di gennaio, la situazione sembrava desolante. Il primo LTRO da 3 anni aveva temporaneamente calmato i mercati, ma molti commentatori informati prevedevano un anno molto difficile. Scommettere sulla rottura dell’euro era diventato un lavoro comune.

Oggi, ci sono motivi per essere cautamente ottimisti. La paura di rischi catastrofici è diminuita. Questo è in parte dovuto alle azioni adottate dalla BCE per garantire la trasmissione della politica monetaria, in particolare attraverso il nostro programma OMT. Ma è anche a causa dei cambiamenti molto importanti che hanno avuto luogo nella governance dell’area euro. Di questi, il più significativo è il riconoscimento da parte degli Stati membri della zona euro che la EMU (Unione Economica e Monetaria) è un progetto incompleto – e che ha urgente bisogno di completamento.

Per questo motivo, il tema del mio intervento sarà il processo di raggiungimento di una vera e propria dell’EMU, con attenzione particolare alle conclusioni del Consiglio europeo della scorsa settimana. Dico subito che queste conclusioni non sono la visione definitiva per l’EMU. Riequilibra necessariamente il punto di vista dei responsabili politici europei, riflettendo ciò che è realistico nelle attuali circostanze politiche, ma – mi auguro – rimanendo sufficientemente ambizioso da dare a cittadini e investitori il senso della direzione verso cui l’area dell’euro si sta dirigendo.

Di conseguenza, abbiamo bisogno di pensare al processo di completamento dell’EMU in due fasi: quegli elementi che possono essere implementati rapidamente e possono fare la differenza per la zona euro già nel 2013; e quegli elementi in cui più i progressi devono essere fatti nel medio termine, mentre il processo di integrazione evolve. Vorrei iniziare concentrandosi sulla prima fase: gli elementi chiave per l’anno a venire.

2. Elementi chiave per il 2013

Completamento unione dei mercati finanziari

Forse l’elemento più importante del concordato dal Consiglio europeo è l’impegno per la costruzione di una vera unione dei mercati finanziari nell’area dell’euro. Questo elemento sarà fondamentale nel 2013 per tre motivi.

In primo luogo, un sistema bancario stabile e sano è necessario per ripristinare la normale trasmissione della politica monetaria in tutta l’area dell’euro, e, quindi, per garantire che il bassi tassi della BCE siano debitamente trasmessi a tutte le parti della zona euro.

In secondo luogo, ripristinare la fiducia nel settore finanziario – di cui il sistema bancario è la base – è l’unico modo per re-integrare il mercato finanziario unico e, pertanto, distinguere le banche dai relativi stati sovrani.

In terzo luogo, mettere in atto un sistema bancario meno rischioso e riparare i canali del credito rappresentano contributi fondamentali per riavviare la crescita in tutta l’area dell’euro nel corso del 2013.

Verso un meccanismo di risoluzione unico

L’accordo relativo ad un meccanismo unico di vigilanza (Single Supervisory Mechanism, SSM) da parte dei ministri finanziari europei è un importante primo passo verso una vera unione dei mercati finanziari. Ma è solo una delle componenti. Un’unione finanziaria deve coinvolgere un singolo meccanismo di vigilanza e un  singolo meccanismo di risoluzione (Single Resolution Mechanism, SRM). Questo è l’unico modo per garantire che i contribuenti non finiscano per pagare gli errori del settore privato. Vi spiego perché.

Le banche che sono “troppo grandi” o “troppo interconnesse” per fallire a livello nazionale – e che rendono il salvataggio la soluzione preferita – non godrebbero di questa condizione a livello europeo. Il SRM avrebbe la capacità giuridica e finanziaria, nonché l’indipendenza, per garantire che le banche reditizie sopravvivano e che quelle non redditizie vengano chiuse.

Inoltre, le banche che sono “troppo complesse” da risolvere tramite la cooperazione transfrontaliera – rendendo impossibile un’azione tempestiva – sarebbero gestite in modo molto più efficace a livello europeo. Il SRM creerebbe un’autorità che concentra le decisioni sulla risoluzione e agisce preventivamente e rapidamente, contribuendo a preservare il valore delle banche e facendo risparmiare soldi ai contribuenti.

Principi per il sostegno pubblico europeo

Tuttavia, un meccanismo di risoluzione forte non elimina del tutto i rischi per i contribuenti. Certo, i costi sostenuti per la risoluzione dovrebbero essere in primo luogo a carico del settore privato, attraverso l’istituzione di un Fondo europeo di risoluzione (European Resolution Fund) generato da prelievi sul settore bancario. Ma una vera unione dei mercati finanziari deve contenere anche una dimensione pubblica a livello europeo. In questo contesto, il Consiglio europeo ha chiesto che il quadro operativo per la ricapitalizzazione diretta delle banche da parte dell’ESM (European Stability Mechanism) sia pronto entro il primo semestre del 2013.

Sono consapevole del fatto che la prospettiva di ricapitalizzazione delle banche direttamente da parte dell’ESM desta serie preoccupazioni: che i contribuenti europei finiranno per pagare per i crediti in sofferenza accumulati negli ultimi dieci anni; che la mutualizzazione diventerà una pratica standard per affrontare i problemi del settore bancario. Ma lasciate che vi rassicuri sul fatto che queste preoccupazioni possono essere contenute tramite quelli che mi sembrano i tre principi fondamentali per il sostegno europeo.

In primo luogo, il sostegno europeo deve essere accompagnato da un controllo europeo, vale a dire che i fondi pubblici possono essere utilizzati solo dopo che l’SSM ha di fatto assunto le sue funzioni e sulla base di condizioni rigide.

In secondo luogo, il sostegno europeo deve essere concesso a banche che sono di importanza sistemica, o che costituiscono una grave minaccia per la stabilità finanziaria europea, e quindi influenzano il bene comune.

Terzo, il sostegno europeo deve venire alla fine di un processo sequenziale, comprendente le seguenti fasi:

1. uno, le banche beneficiarie devono essere sottoposte a una valutazione economica delle loro attività approfondita e indipendente per accertare le loro reali esigenze di capitale e rivelare eventuali problemi ereditati dal passato;
2. due, le banche devono avere un modello di business redditizio e quindi essere meritevoli di ulteriore capitale, altrimenti devono chiudere;
3. tre, se le banche devono essere conservate in vita, devono essere prima  esaurite le fonti del settore privato – il che significa bailing-in, cioè salvataggio dall’interno, da parte di azionisti ed obbligazionisti e, se necessario, uso di fondi di finanziamento bancario;
4. quattro, se ci sono ancora carenze di capitale, devono essere messe in gioco le risorse finanziarie degli Stati membri beneficiari;
5. solo come ultima ipotesi andrebbero usati fondi pubblici europei.

Questa gerarchia sottolinea che, più forte è il quadro di risoluzione europeo, minori saranno i costi eventuali per i contribuenti europei. Quanto più il settore finanziario può essere bailed-in (salvato usando fondi interni), meno deve essere bailed-out (salvato usando fondi esterni). Vediamo negli Stati Uniti come può funzionare: la FDIC ha chiuso più di 400 le banche durante la crisi, senza alcun costo per i contribuenti. Questo è lo standard a cui dovremmo tendere per l’Europa – e una vera unione finanziaria è l’unico modo per raggiungerlo.

Permettetemi di fare un punto finale sul set-up istituzionale dell’SRM e sul Fondo di risoluzione (Resolution Fund), che è la mia opinione personale: l’ESM sarebbe molto adatto per eseguire i compiti del SRM e per ospitare il Fondo europeo di risoluzione raccolto dal settore bancario.

Costruire l’unione economica

Il secondo risultato fondamentale del Consiglio europeo è l’obiettivo di rafforzare l’unione economica – in particolare garantendo che le economie nazionali possono rimanere competitive e quindi prosperare all’interno di una zona monetaria unica. L’importanza di questo tema per il 2013 non può essere sopravvalutata, in quanto è fondamentale per innescare la crescita e ridurre la disoccupazione. Possiamo vedere davanti ai nostri occhi una serie di casi in cui la rapida attuazione di riforme mirate potrebbe avere un forte impatto, anche nel breve termine.

Per esempio, nonostante la recessione in Italia, il costo unitario del lavoro si è adeguato solo dello 0,1% rispetto alla media dell’area dell’euro dal 2008. Questo perché molti settori dell’economia sono al riparo della concorrenza e i salari non rispondono alla produttività debole. C’è bisogno di riforme del mercato dei prodotti per aumentare la concorrenza e rafforzare la competitività esterna.

In Spagna, l’occupazione fatica a rialzarsi, e il carico della disoccupazione cade  in modo sproporzionato sui giovani, perché il doppio mercato del lavoro protegge i già inseriti. C’è bisogno di riforme del mercato del lavoro per portare dentro al mercato gli esclusi e per migliorare gli incentivi ad assumere.

Le Conclusioni propongono di rilanciare questo processo di riforma così necessario attraverso tre vie. In primo luogo, tramite un rinnovato sforzo per completare il mercato unico, in particolare aprendo la concorrenza nei servizi e aumentando la mobilità del lavoro. In secondo luogo, tramite una valutazione approfondita, effettuata in tutti i paesi dell’area euro, della compatibilità dei loro mercati del lavoro e dei prodotti con l’adesione alla EMU. E in terzo luogo, affrontando i problemi individuati da questa valutazione attraverso il nuovo concetto di “Contratti di riforma” (Reform Contracts). Vorrei esporre un po’ meglio questo punto.

L’idea alla base dei “Contratti di riforma” è che i paesi si impegnano a specifiche riforme strutturali che hanno un diretto impatto positivo sulla competitività, con impegni formalizzati in un contratto giuridicamente vincolante. Il contratto sarà pluriennale e, per favorire la titolarità nazionale, avviato dal governo nazionale e approvato dal parlamento nazionale. Se i termini del contratto sono stati soddisfatti, viene fornito sostegno finanziario, destinato a sostenere i costi di transizione derivanti dalle riforme strutturali – per esempio, programmi di riqualificazione per i lavoratori licenziati.

Quali sono i vantaggi di questo approccio rispetto allo status quo? A mio parere ce ne sono tre, anche se dipende molto da come il concetto è di fatto realizzato.

In primo luogo, i contratti possono essere stipulati come parte di uno sforzo concertato di riforma nazionale, piuttosto che essere visto come un’imposizione da “Bruxelles”, nel contesto delle procedure dell’UE, come il semestre europeo.

In secondo luogo, impegni di riforma potrebbero essere più precisi, misurabili e obbligatori nei contratti che nell’ambito di tali procedure esistenti. Tuttavia, questo effetto sarebbe rapidamente perso se diventasse semplicemente un’altra procedura burocratica.

Terzo, e forse più importante, in quanto i contratti sono pluriennali, potrebbero consentire di approfondire le riforme che sono possibili nel quadro delle procedure esistenti. Studi recenti suggeriscono che la competitività non è solo flessibilità, ma è anche fortemente collegata alla governance. Si vedono chiare correlazioni tra la performance economica dei paesi e la loro classifica negli indici di governance pubblicati, tra gli altri, dal Forum economico mondiale e da Transparency International. I contratti offrono l’opportunità, se usati correttamente, di “andare in profondità” e affrontare questi ostacoli più fondamentali per la competitività.

Costruire un’unione economica più forte lungo queste linee è necessario per  correggere ciò che potrebbe essere chiamato un “peccato originale” della EMU: il fatto che i criteri di convergenza non includono alcun benchmark (paradigma di confronto) strutturale per l’adesione all’euro, e, quindi, le politiche strutturali sono rimaste prevalentemente all’interno del mandato nazionale.

3. Aree per ulteriori progressi in futuro

Che dire di quelle aree che non erano presenti nella relazione del Consiglio europeo e dove c’è spazio per ulteriori progressi in futuro?

La più importante è una maggiore condivisione di sovranità. L’importanza di una governance credibile è stata crudamente dimostrata durante la crisi. Paesi che mancavano di politiche credibili sono stati costretti dai mercati a consolidare le finanze più rapidamente di altri in una fase di recessione. Questo perché i mercati non hanno avuto fiducia che fossero in grado di ottenere  avanzi di bilancio sufficienti nei periodi di congiuntura favorevole, o di raggiungere una crescita sufficiente, per abbassare i livelli di debito e garantirne la sostenibilità a lungo termine. Paradossalmente, la mancanza di forti vincoli esterni sulle politiche fiscali ed economiche ha portato i paesi a perdere la sovranità sostanziale in questi settori.

Per lo stesso motivo, i paesi ora hanno bisogno di condividere di più la sovranità al fine di riconquistare la loro sovranità. Condividendo il processo decisionale a livello europeo, possono ripristinare la loro credibilità politica con gli investitori, e al tempo stesso avere una voce su dove stanno andando. Ciò significa andare oltre la logica di Maastricht, cioè la logica della responsabilità nazionale per le politiche fiscali e strutturali, e impegnarsi in meccanismi di governance effettivi – per esempio, consentendo un diritto di intervento da parte del centro per evitare bilanci nazionali fuori controllo.

Condividere la sovranità implica una serie di altre modifiche alla governance della zona euro. In primo luogo, ci devono essere istituzioni forti al fine di esercitare la sovranità in modo efficace. Ciò richiederà Eurogruppo più forte. In secondo luogo, queste istituzioni europee devono essere democraticamente legittimate in modo adeguato. Ciò richiede cambiamenti nel modo in cui i cittadini partecipano al processo politico europeo, in particolare attraverso il Parlamento europeo.

Vorrei sottolineare questo: mentre mi sarebbe piaciuto che l’esito del Consiglio europeo fosse più ambizioso, queste idee non sono da intendersi come una sua critica. Si tratta di orientamenti per progredire ulteriormente che dovranno essere adeguatamente approfonditi negli anni a venire, via via che il processo di integrazione si evolve. Ciò richiederà a medio termine una modifica del Trattato, al fine di completare l’EMU in maniera complessiva.

4. Conclusione

Un anno fa, l’area dell’euro è stato di fronte ad un futuro incerto. Ma il quadro a tinte fosche dipinto in quel periodo si è rivelato sbagliato. Un anno dopo, l’Europa ha dimostrato la sua capacità di agire e abbiamo iniziato a mettere l’area dell’euro su un percorso più convincente.

Ora è fondamentale che il prossimo anno continuiamo su questa strada e diamo alla EMU le istituzioni di cui ha bisogno per avanzare. Mettere in atto una vera unione finanziaria e un’unione economica più forte deve essere la nostra priorità per il 2013. E’ essenziale che la calma sui mercati finanziari non distolga dalla necessità urgente di affrontare le sfide fondamentali della zona euro.

E a maggior ragione non dovremmo tornare indietro su quanto è già stato realizzato. Attuare il Fiscal Compact e adottare la legislazione del “Two Pack”  nel 2013 sono momenti essenziali per rafforzare il quadro di bilancio. Non lo dobbiamo minare riaprendo le discussioni su ciò che costituisce deficit “buono” o “cattivo”, chiedendo esenzioni per gli investimenti pubblici. Tutti i deficit devono essere finanziati sui mercati finanziari e aumentano le scorte di debito pubblico – e questo è l’opposto di quello che ci serve l’anno prossimo.

Tuttavia, l’attenzione per 2013 non vuol dire perdere di vista il quadro generale. È istruttivo notare quanto poco i mercati stanno reagendo al dibattito sul “fiscal cliff” negli Stati Uniti, mentre sono scossi dalla prospettiva elezioni anticipate rispetto al previsto in Italia.

Il nostro obiettivo a lungo termine è una situazione in cui il funzionamento essenziale della zona euro non è influenzato da eventi nei singoli paesi, perché la sovranità è condivisa ed esercitata in forti istituzioni comuni – e queste istituzioni hanno un orizzonte temporale più ampio di quello della politica.

Questo è ciò che Jean Monnet aveva capito quando ha detto:
“Rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions“.
“Niente è possibile senza gli uomini, ma nulla è durevole senza le istituzioni”.
Queste parole non sono mai state più vere di oggi.

Grazie per la vostra attenzione.

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Fonte: Sito BCE