Cosa è successo a Cipro

Intervista a Athanasios Orphanides
Che cosa è successo a Cipro
28 marzo 2013, Washington, DC
The Economist

Anche se Cipro è finita sulle prime pagine solo nel corso dell’ultimo mese, la crisi è maturata in vari anni. Athanasios Orphanides è stato governatore della Banca centrale di Cipro dal 2007 al 2012, il che gli ha dato un seggio nel Consiglio direttivo della Banca centrale europea e la supervisione delle banche di Cipro. In un’intervista con The Economist, Orphanides spiega le sue opinioni su come è nata la crisi: l’esposizione verso la Grecia e la crisi finanziaria globale, le decisioni del precedente governo comunista (con il quale Orphanides avuto un rapporto teso), e le decisioni sbagliate dei governi europei. Orphanides è cresciuto a Cipro, ha conseguito il dottorato di ricerca in economia presso il Massachusetts Institute of Technology ed è stato consulente presso il Consiglio della Federal Reserve. Attualmente è docente al MIT e membro del Center for Financial Studies presso l’Università Goethe di Francoforte. Quella che segue è una trascrizione del colloquio, condotto per telefono e per iscritto la scorsa settimana.

Ci dia il contesto politico e storico di come Cipro è entrata nella zona euro.

Cipro è entrata nell’UE nel 2004 e subito ha voluto entrare nella zona euro con il preciso scopo di completare il più rapidamente possibile l’unione con il cuore dell’Europa. E’ stato fatto perché l’opinione pubblica lo considerava vantaggioso per motivi politici, non per ragioni economiche. La posizione strategica dell’isola l’ha resa un bersaglio di vari potentati nel corso dei millenni, e il paese è troppo piccolo e debole.

Come si è arrivati ​​ad avere un settore finanziario così ampio, con questi grandi depositi russi?

Cipro ha sviluppato la sua piazza finanziaria oltre tre decenni fa, facendo accordi sulla doppia imposizione con un certo numero di paesi, l’Unione Sovietica, per esempio. Ciò significa che se i profitti sono registrati e realizzati e tassati a Cipro, non sono tassati di nuovo nell’altro paese. I depositi russi sono arrivati perché Cipro ha un tasso basso per le imposte sulle società, proprio come Malta e Lussemburgo, cosa che infastidisce alcune persone in Europa.

Inoltre, Cipro ha un sistema giuridico basato sul diritto inglese e segue regole contabili inglesi. Ha una forza lavoro ben istruita, in grado di fornire servizi finanziari, e una forte concentrazione di avvocati e commercialisti. A seguito di ciò un sacco di centri di interesse stranieri, anche dalla Russia, hanno aperto società con sede a Cipro e organizzano le loro attività internazionali a livello globale da Cipro. Questo modello è simile a quello che si vede in altri paesi: per esempio, ci sono ancora più interessi russi nei Paesi Bassi e in Lussemburgo.

Qual è stato il ruolo delle decisioni prese da Cipro, delle decisioni dell’Europa, e di altri fattori nel produrre la crisi che vediamo ora?

Molti fattori hanno svolto un ruolo. La crisi finanziaria globale e l’esposizione alla Grecia ha reso Cipro vulnerabile. Ma il risultato è stato determinato da decisioni prese dal precedente governo di Cipro, nonché dal più ampio malfunzionamento della zona euro negli ultimi tre anni.

Due mesi dopo che Cipro era entrata nell’area dell’euro [nel gennaio 2008], ci sono state le elezioni presidenziali e la popolazione cipriota ha eletto presidente il comunista Demetris Christofias. La gente era convinta di poter risolvere il problema politico che abbiamo avuto con la Turchia e riunificare l’isola. La questione in gioco non era economica.

Se una cosa è diventata chiara nel corso degli ultimi cinque anni a Cipro, è che l’area dell’euro – che non è solo l’economia di mercato, ma una unione monetaria con regole severe – non è compatibile con un governo comunista. Perché questo è importante? Questo governo ha preso un paese con ottime finanze, un avanzo nei conti pubblici, e un sistema bancario che era in ottima salute. Ha iniziato a fare spese eccessive, non solo per la spesa pubblica improduttiva, ma anche facendo salire passività implicite tramite innalzamento delle garanzie di pensione, e così via.

Che cosa ha precipitato Cipro nella necessità di un piano di salvataggio?

La causa è stata la politica di bilancio che il governo ha perseguito: ha danneggiato la fiducia degli investitori internazionali e Cipro ha perso l’accesso ai mercati finanziari internazionali nel maggio del 2011. Se il governo si fosse comportato come hanno fatto altri governi, avrebbe chiesto assistenza all’Unione europea in quel momento, nel maggio del 2011. Le dimensioni del settore bancario e l’esposizione in Grecia erano rischi noti, ma a quel tempo non c’era nessun problema bancario a Cipro e gli adeguamenti strutturali necessari per ripristinare la stabilità fiscale del paese erano piuttosto limitati. Come per qualsiasi altro paese con un ampio settore finanziario, una solida posizione di bilancio sarebbe stata fondamentale per evitare di creare dubbi sulla capacità dello stato di fare da scudo temporaneo, nel caso in cui si fosse reso necessario. Ero lì in quel momento come Governatore della Banca centrale e li ho avvertiti tutto il tempo che non affrontare la questione nel contesto della crisi della zona euro era estremamente pericoloso. Anche altri avevano messo in guardia il governo, tra questi il presidente della BCE Trichet. Ma il governo non era disposto a fare alcuna cosa perché, in quanto partito comunista, non voleva sostenere il costo politico di adottare misure di risanamento.

Poi, l’11 luglio 2011 ci fu un’esplosione che distrusse la centrale di produzione di oltre la metà dell’alimentazione elettrica dell’isola, innescata da circa 100 contenitori di munizioni immagazzinate al sole per due anni accanto alla centrale elettrica. I contenitori facevano parte di una spedizione che andava dall’Iran alla Siria, che era stata intercettata in acque cipriote dopo una soffiata dagli Stati Uniti. Il presidente prese la decisione di tenere le munizioni. [NOTA: Un procuratore indipendente ha scoperto che Christofias ha ignorato i ripetuti avvertimenti di distruggere o mettere in luogo sicuro le munizioni, a quanto pare, nella speranza di restituirle un giorno alla Siria o l’Iran] Cipro non aveva avuto una grave recessione per la crisi globale del 2009, il rallentamento era stato abbastanza attutito. Ma dopo l’esplosione, l’economia è finita in recessione. Ricordo che il 18 luglio ho inviato una lettera riservata al Presidente e ai leader di tutti i partiti chiedendo misure urgenti per scongiurare la crisi. Ma, invece di badare all’avvertimento, la mia lettera fu fatta trapelare alla stampa e i miei inviti ad agire furono duramente criticati dal governo.

Nello stesso mese l’Autorità bancaria europea (EBA) ha sottoposto le due più grandi banche cipriote, che sono prese di mira oggi, a uno stress test come altre banche in Europa. I risultati sono stati pubblicati il ​​15 luglio 2011. Entrambe le banche hanno superato le prove di stress. Se il governo avesse accettato in quel momento un pacchetto ragionevolmente piccolo di misure concordate con la Troika, il problema di bilancio si sarebbe potuto risolvere abbastanza facilmente. Anche in questo caso, non lo fecero, perché non volevano fare i necessari adeguamenti strutturali. Al contrario, iniziarono a fare pressioni sul governo russo per ottenere un prestito che li avrebbe aiutati a finanziare il paese per un altro paio di anni, e la Russia si è prestata a dargli – purtroppo, guardando col senno di poi – 2,5 miliardi di euro, che rappresentano una grossa fetta di denaro per un paese con un PIL di 17 miliardi di euro. Dico purtroppo perché in conseguenza a questo il governo ha potuto continuare ad operare e ad accumulare deficit senza prendere misure correttive.

Qual è stato l’impatto della ristrutturazione del debito greco?

Il successivo appuntamento importante è stato la riunione del Consiglio dell’Unione europea a Bruxelles del 26-27 ottobre 2011, in cui i leader europei hanno deciso di spazzare via ciò che ha finito per essere circa l’80% del valore del debito greco detenuto dal settore privato. Ogni banca operante in Grecia, a prescindere dal luogo della sede del quartier generale, aveva molto debito greco. C’erano filiali di banche francesi operanti in Grecia, una banca portoghese, che sono stati spazzati via. Le nostre due maggiori banche avevano importanti operazioni in Grecia e un’esposizione significativa, quindi la parte greca delle operazioni e dei titoli obbligazionari ha subito gravi danni. Per Cipro, la ristrutturazione del debito greco è stata tra 4,5 e 5 miliardi di euro, una fetta consistente del capitale.

Il secondo elemento della decisione presa dai capi di Stato era di istruire l’EBA a fare un cosiddetto capital exercise che marcò ai prezzi di mercato del debito sovrano ed elevò bruscamente i requisiti patrimoniali. L’esercizio richiese che le banche avessero un Core Tier-1 ratio del 9%, e per di più un buffer per compensare le differenze di mercato e il valore contabile del debito pubblico. Questo famoso capital exercise ha creato la stretta del capitale nell’area euro, che è la causa della recessione che abbiamo avuto nella zona euro negli ultimi due anni.

Per Cipro, la combinazione di taglio del debito greco e stress test ha fatto sì che dopo aver preso le misure le due più grandi banche avevano bisogno di circa 2 miliardi di euro di capitale aggiuntivo per essere ricapitalizzate in conformità alle linee guida dell’EBA. Questa è stata la prima volta che qualcuno poteva dire: ‘Le tue banche necessitano di assistenza’. Dopo aver perso più di 4,5 miliardi di dollari per il taglio sul debito greco, il che suggerisce la quantità di capitale detenuto in precedenza.

La decisione dei capi di stato stabilì anche che se le banche non fossero state in grado di raccogliere capitali per conto proprio, allora il paese sarebbe stato responsabile per trovare il capitale e iniettarlo. Il presidente di Cipro accettò e non chiese alcuna disposizione per proteggere il paese. Dal momento che tutti i possessi di debito greco erano informazioni pubbliche (erano stati pubblicati con lo stess test di luglio dell’EBA), chiunque poteva calcolare ciò che il taglio aveva significato per le banche, e dato che il governo cipriota non aveva accesso ai mercati, le conseguenze potevano essere previste. Si potrebbe dire che, anche se non erano entrati in un programma di aggiustamento con la Troika prima, avrebbero dovuto farlo a quel punto. Ma ancora una volta non volevano chiedere aiuto, perché la Troika li avrebbe costretti a fare modifiche strutturali che il governo non voleva fare.

Cosa ha fatto, come governatore della Banca centrale, per la vigilanza prudenziale delle banche?

Il quadro di Basilea II – che i governi avevano adottato a livello internazionale, e che il quadro di vigilanza dell’UE in questo periodo aveva incorporato – specifica che le detenzioni di debito pubblico in moneta propria del paese sono asset a rischio zero, il che significa che viene loro assegnato un peso di zero nel calcolo dei requisiti patrimoniali. Questa è la ragione per cui il Presidente [della BCE] [Jean-Claude] Trichet e la maggior parte dei banchieri centrali e delle autorità di vigilanza erano così preoccupati all’idea che i governi introducessero il rischio di credito (come è stato fatto a Deauville nel mese di ottobre 2010) e alla prospettiva di considerare la possibilità di default (come è stato fatto a partire dalla fine di luglio 2011) in stati dell’area euro. Questo ha rovesciato il quadro della vigilanza da cima a fondo.

Per mitigare i rischi, l’autorità di vigilanza può chiedere a una banca di raccogliere capitale addizionale. A Cipro questo era stato fatto e le due grandi banche ne raccolsero notevoli quantità nel 2009, nel 2010 e anche più tardi all’inizio del 2011. Ma dopo che il governo perse l’accesso ai mercati nel maggio 2011, questo divenne molto più difficile, virtualmente impossibile.

Tuttavia, entro la primavera del 2012, con ulteriori 2 miliardi le banche avrebbero soddisfatto il buffer di capitale core tier 1 EBA del 9% per il capital exercise. Era circa l’11% del PIL e non sarebbe stato un problema se il governo non avesse perso l’accesso al mercato, perchè in tal caso il governo avrebbe potuto iniettare tale importo in qualsiasi banca ne avesse bisogno, emettendo debito pubblico.

Data la mancanza di accesso al mercato del governo, era inevitabile che gli stress test, esponendo il deficit patrimoniale delle banche, mettessero in dubbio la solvibilità del paese?

La BCE e i governatori in generale, avevano discusso, prima che fosse fatto il capital exercise, che i governi si dovessero accordare per rendere l’EFSF/ESM disponibile per la ricapitalizzazione diretta delle banche, invece di chiedere a ogni governo di essere responsabile per la loro ricapitalizzazione. Questo elemento ha creato il circolo vizioso tra banche e stati. Hanno forzato lo stress test e la ricapitalizzazione prima che si potesse raggiungere un accordo su come trovare le risorse per la ricapitalizzazione. In una intervista al FT, Mario Draghi ha definito il PSI [Private Sector Involvement: coinvolgimento del settore privato – NdT] sul debito greco, in associazione a questi elementi, come qualcosa di simile a una Lehman europea [cioè un evento che ha esercitato sulla Crisi del Debito europeo un ruolo equivalente al fallimento di Lehman Bros., che nel settembre 2008 ha scatenato la crisi finanziaria globale – NdT].

Quando il mio mandato è finito, il 2 maggio 2012, la ricapitalizzazione non era stata completata. Invece di concentrarsi su una soluzione, tuttavia, il governo si è impegnato in un attacco contro il sistema bancario e ha iniziato le sue scorribande con lo slogan che le banche erano responsabili di tutti i mali dell’economia, in preparazione per le elezioni del febbraio 2013.

Che cosa ha portato a dubitare della sostenibilità del debito e agli haircut?

A partire dal luglio 2012, la stampa ha iniziato a segnalare che il sistema bancario necessitava di 10 miliardi di euro di capitale, citando fonti presso la Banca centrale. Alcune relazioni hanno indicato che i numeri sono stati volutamente esagerati, in quanto la questione era diventata parte della campagna elettorale presidenziale del febbraio 2013. Quando la stampa cominciò a riferire tali numeri irrealisticamente alti mi preoccupai molto e avvertii in un’intervista che se la Banca centrale stava generando numeri così alti rischiava di mettere in discussione la sostenibilità del debito del paese. Secondo le analisi standard sulla sostenibilità del FMI, il debito del paese avrebbe potuto essere considerato insostenibile e la Troika avrebbe potuto chiedere una qualche forma di taglio (haircut). Infatti, l’analisi di sostenibilità del debito generò il dibattito se ci dovesse essere una qualche forma di bail-in associato al programma a Cipro.

Come era stata coinvolta la Troika?

A seguito di un declassamento alla fine di giugno 2012, tutte e tre le maggiori agenzie di rating hanno valutato i titoli del debito pubblico di Cipro sotto l’investment grade [livello spazzatura, in cui si sconsiglia l’investimento – NdT]. Secondo le regole della BCE, questo rendeva il debito pubblico non ammissibile come garanzia per i prestiti dall’Eurosistema, salvo che la BCE avesse sospeso le regole, come aveva fatto per i casi di Grecia, Portogallo e Irlanda. Nel caso di Cipro, la BCE ha deciso di non sospendere la norma sulla ammissibilità. Questo è stato importante perché se il debito di Cipro fosse rimasto ammissibile in garanzia (eligible as collateral), le banche di Cipro avrebbero potuto continuare ad acquistare buoni del tesoro e continuare a finanziare il fabbisogno del paese per qualche tempo. La BCE stava cercando di convincere il governo di Cipro a fare gli aggiustamenti strutturali e fiscali e, a quel punto, nel mese di giugno, a entrare in un programma.

Innescando la perdita di ammissibilità del debito pubblico come garanzia, la BCE ha telegrafato al governo che doveva rivolgersi alla Troika. Il governo di Cipro ha formalmente chiesto assistenza alla Troika nel mese di giugno del 2012, lo stesso giorno in cui il governo spagnolo ha chiesto assistenza per il suo sistema bancario. Ancora in quella fase, se il governo avesse accettato che era necessario fare riforme strutturali e negoziare un programma, cosa che si sarebbe potuta fare in un paio di settimane, il governo avrebbe ottenuto sostegno finanziario. Se il fabbisogno di capitale delle banche non fosse stato esagerato, non ci sarebbe stato alcun problema di sostenibilità.

Ma ancora una volta il governo non lo fece. Non volevano negoziare. Secondo notizie di stampa, la BCE ha comunicato al governo di Cipro, intorno a novembre, che, se non si fosse impegnato in negoziati seri, avrebbe preso in considerazione il taglio della liquidità. Quando ciò accadde il governo accettò che la Troika tornasse per negoziare un programma. Tale programma e il MoU (Memorandum of Understanding) fu completato nel mese di dicembre. I suoi elementi includevano importanti riduzioni delle prestazioni pensionistiche, dei  salari e degli stipendi per il settore pubblico allargato e la privatizzazione di società di proprietà o semi-proprietà del governo. Includeva anche anche la sospensione degli aggiustamenti al costo della vita, che erano incompatibili con l’essere nella zona euro.

Tutti questi punti sono stati concordati in linea di principio da un protocollo d’intesa (MoU). Il governo li portò al parlamento e il parlamento immediatamente li adottò. Ciò che non era chiaro era cosa fosse stato negoziato per il sistema bancario.

Il candidato comunista è stato sconfitto nelle elezioni di febbraio e ora è presidente un conservatore. Come ha influenzato il piano di salvataggio questo fatto?

Il nuovo presidente, Nicos Anastasiades, ha assunto il potere il 1° marzo 2013 e voleva completare il programma di aggiustamento, che era stato ritardato così a lungo, il più presto possibile e in modo onesto. Cipro si aspettava un programma con condizioni analoghe a quelle degli altri paesi. Al contrario, ha di fatto subito un’imboscata da parte degli altri governi nella prima riunione del Consiglio europeo a cui ha partecipato, e alla associata riunione dell’Eurogruppo. Nel marzo 15-16, gli altri governi si posero di fronte al nuovo Presidente e al nuovo Ministro delle Finanze, con il ricatto: o tagli i depositi o facciamo crollare l’economia; e la BCE avrebbe tagliato la liquidità alle banche.

Perché, a suo avviso, il piano del 16 marzo era sbagliato?

Il parlamento di Cipro aveva approvato una serie di leggi che influenzavano la spesa attuale e futura e le pensioni. Ed erano anche in fase di finalizzazione sulle modalità delle privatizzazioni delle aziende semi-pubbliche. Quindi tutte le cose standard che ci si aspetta in altri programmi erano stati fatti o si stavano facendo.

Perché hanno attaccato i depositi in questo modo? Questo non era mai stato un requisito per qualsiasi altro programma. E perché il governo tedesco insistette negli ultimi tre giorni che ci dovesse essere un bail-in? L’unica spiegazione logica che ho potuto vedere è che il governo di Angela Merkel affronta la rielezione nel settembre del 2013 e la SPD [il partito socialdemocratico, l’opposizione principale alla sig.ra Merkel Unione Cristiano-Democratica] ne ha fatto un problema: non vuole sostenere un prestito dal governo tedesco a Cipro, perché, dicono, equivarrebbe a un salvataggio degli oligarchi russi. Questo è il modo in cui Cipro è stata coinvolta nella campagna elettorale tedesca.

Nei precedenti tre programmi [Grecia, Irlanda e Portogallo] la SPD sostenne la Merkel sul fare i prestiti, ma non erano così vicini alle elezioni come adesso. La SPD credo che stesse cercando di differenziare la sua posizione. Questo ha posto un dilemma al governo Merkel. Se lei avesse suggerito di dare un prestito a Cipro per salvare soldi provenienti dalla Russia, questo l’avrebbe danneggiata nel dibattito politico in Germania. Così è diventato incredibilmente comodo sostenere che tutti i depositanti, compresi i depositanti russi, andassero coinvolti nel salvataggio. A sostegno di questo ragionamento, nella stampa tedesca venivano fatte affermazioni infondate sul fatto che i depositi nelle banche cipriote servano al riciclaggio di denaro e che non si doveva permettere che il modello bancario di Cipro continuasse. L’obiettivo del piano del 16 marzo, di confiscare parte dei depositi, non aveva altro scopo che danneggiare irreparabilmente il sistema bancario cipriota.

La politica, nella mia mente, è ciò che rende questo episodio così brutto, che alcuni governi, per servire i propri interessi nazionali o di piccolo respiro politico, siano arrivati ​​ad una decisione che infligge danni irreparabili a Cipro.

Quali saranno le implicazioni per l’Europa e per la stabilizzazione della zona euro?

Questo è simile all’errore di Deauville con il PSI, che ha iniettato il rischio di credito nel debito pubblico sovrano. I governi hanno ora creato dei rischi in quelli che prima della settimana scorsa erano considerati depositi perfettamente sicuri. Questo avrà un effetto raggelante sui depositi in qualsiasi banca di un paese percepito come debole. Ciò significa che il costo del finanziamento aumenterà nella periferia d’Europa e, di conseguenza, i costi di finanziamento per le imprese e le famiglie aumenteranno. Il che si aggiungerà agli squilibri che già abbiamo e renderà la recessione nella periferia d’Europa più profonda di quanto già non sia. Questo è davvero un disastro per la gestione economica europea nel suo complesso.


Fonte: The Economist

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