Corte costituzionale tedesca sull’OMT: rinvio alla ECJ

Comunicato stampa n . 9/2014 del 7 febbraio 2014,
emesso dalla Corte costituzionale federale tedesca (BundesVerfassungsGericht – BVG) in occasione del rinvio alla Corte di giustizia europea (European Court of Justice – ECJ) del giudizio sulla legittimità del programma OMT (Outright Monetary Transactions) della BCE rispetto ai Trattati dell’Unione Europea.

Fonte: BVG press release

Atti Principali ESM/BCE: pronuncia della sentenza e rinvio per una sentenza pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea

Sulla base della audizione dell’11 e 12 giugno 2013 ( cfr. comunicati stampa n. 29/2013 del 19 aprile 2013 e n. 36/2013 del 14 maggio 2013), martedì 18 marzo 2014, ore 10:00, nell’aula della Corte costituzionale federale, ” Waldstadt “, Rintheimer Querallee 11 , 76131 Karlsruhe, il secondo Senato della Corte costituzionale federale pronuncerà il suo giudizio sui temi del procedimento che si riferiscono alla istituzione del Meccanismo europeo di stabilità (European Stability Mechanism – ESM) e sul Trattato del 2 marzo 2012 su Stabilità, coordinamento e governance dell’Unione economica e monetaria (Fiscal Compact). Le condizioni per l’accreditamento saranno annunciate in una fase successiva; attualmente, non sono possibili accreditamenti.

Il Senato ha separato le questioni che riguardano l’OMT del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012, ha messo in attesa questo procedimento e ha sottoposto diverse questioni alla Corte di Giustizia dell’Unione europea per una pronuncia pregiudiziale (preliminary ruling). Il tema delle questioni pregiudiziali sollevate è in particolare se l’OMT è compatibile con il diritto di primo livello (primary law) dell’Unione Europea. Secondo il punto di vista del Senato, ci sono ragioni importanti per assumere che superi il mandato di politica monetaria della Banca centrale europea e che quindi infranga le competenze degli Stati membri e violi il divieto di finanziamento monetario del bilancio. Il Senato è quindi incline a considerare l’OMT come un atto “ultra vires” (viziato da eccesso di potere), tuttavia ritiene anche possibile che, se l’OMT fosse interpretato restrittivamente alla luce dei trattati, la sua conformità con il diritto di primo livello EU potrebbe essere raggiunto. Il Senato ha deciso con 6:2 voti; il giudice Lübbe-Wolff e il giudice Gerhardt hanno entrambi espresso un parere separato.

I fatti del caso:

In una valutazione ragionevole delle loro istanze, i denuncianti contestano, in primo luogo la partecipazione della Bundesbank tedesca all’attuazione della decisione del Consiglio direttivo della Banca centrale europea del 6 settembre 2012 sulle caratteristiche tecniche delle Outright Monetary Transactions (OMTs) e, in secondo luogo, che il Governo federale tedesco e il Bundestag tedesco non abbiano agito contro questa decisione. La decisione OMT prevede che il Sistema europeo di banche centrali (European System of Central Banks – ESCB) possa acquistare titoli di Stato di specifici Stati membri in ammontare illimitato se, e fino a che, questi Stati membri partecipino a un programma di riforma concordato con lo EFSF/ESM (lo European Financial Stability Facility o in seguito lo European Stability Mechanism). L’obiettivo dichiarato dell’OMT è di salvaguardare un’adeguata trasmissione della politica monetaria e la coerenza o “unicità” della politica monetaria. L’OMT non è stato ancora attivato.

Considerazioni essenziali del Senato:

1 . Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale federale, i poteri della Corte comprendono il potere di valutare se gli atti delle istituzioni e agenzie europee sono basate su trasgressioni manifeste dei poteri o interessano l’area dell’identità costituzionale della Legge fondamentale, che non può essere trasferita ed è tutelata dall’art.79 sec. 3 della Legge fondamentale (Grundgesetz – GG).

2 . Se l’OMT violasse il mandato monetario della Banca centrale europea o il divieto di finanziamento monetario del bilancio, andrebbe considerato un atto ultra vires.

a) Ai sensi della decisione Honeywell della Corte costituzionale federale (BVerfGE 126 , 286), tale atto ultra vires richiede una violazione sufficientemente qualificata. Ciò significa che l’atto dell’autorità dell’Unione europea deve essere manifestamente in violazione dei poteri, e che l’atto impugnato comporta un cambiamento strutturalmente significativo nella ripartizione delle competenze a scapito degli Stati membri.

b) Il mandato della Banca centrale europea è limitato nei trattati al campo della politica monetaria (art. 119 e 127 e segg. TFEU, Art. 17. e segg. SEBC Statute). Essa non è autorizzata a perseguire una propria politica economica, ma può supportare solo le politiche economiche generali nell’Unione (Art. 119 sec 2, Art. 127 sec 1 frase 2 del TFEU; Art. 2 comma 2 SEBC Statute). Se si assume – cosa che sarà oggetto di interpretazione da parte della ECJ – che l’OMT vada qualificato come atto indipendente di politica economica, esso viola chiaramente questa distribuzione dei poteri. Tale spostamento di poteri sarebbe anche strutturalmente significativo, in quanto l’OMT potrebbe sovrapporsi alle misure di assistenza che fanno parte della “politica di salvataggio dell’euro” (Euro rescue policy) e che appartengono agli aspetti fondamentali della responsabilità di politica economica degli Stati membri (cfr. art. 136 sec. 3 TFEU). Inoltre le OMT possono portare ad una notevole redistribuzione tra gli Stati membri, e possono così ottenere gli effetti di un sistema fiscale di redistribuzione, che non è previsto dai trattati europei.

c) Se l’OMT violasse il divieto di finanziamento monetario del bilancio (art. 123 TFEU), anche questo dovrebbe essere considerato una trasgressione manifesta e strutturalmente significativa dei poteri. La
violazione sarebbe manifesta perché il diritto primario prevede un esplicito divieto di finanziamento monetario del bilancio e, quindi, inequivocabilmente esclude tali poteri della Banca centrale europea. La violazione sarebbe anche strutturalmente significativa, perché il divieto di finanziamento monetario del bilancio è una delle regole fondamentali nella progettazione dell’Unione Monetaria come “comunità di stabilità”. Oltre a questo, salvaguarda la responsabilità di bilancio del Bundestag tedesco.

3 . L’esistenza di un atto ultra vires, come inteso sopra, crea un obbligo delle autorità tedesche di astenersi dal dare esecuzione ad esso e un dovere di contestarlo. Tali doveri possono essere fatti valere davanti alla Corte costituzionale, almeno nella misura in cui si riferiscono ad organi costituzionali.

a) Deriva dalla responsabilità in materia di integrazione che il Bundestag tedesco e il Governo federale hanno l’obbligo di garantire il rispetto del programma di integrazione e, in caso di trasgressioni di potere manifeste e strutturalmente significative da parte di Organi dell’Unione europea, di perseguire attivamente l’obiettivo di raggiungere la conformità con il programma di integrazione. Possono retroattivamente legittimare l’assunzione dei poteri avviando una corrispondente variazione della legge primaria, e trasferendo formalmente i poteri sovrani esercitati nel procedimento ai sensi dell’art. 23 sec. 1 frasi 2 e 3 GG. Tuttavia, nella misura in cui ciò non è fattibile o voluto, essi sono generalmente tenuti nell’ambito delle rispettive competenze, a perseguire l’inversione degli atti non coperti dal programma di integrazione, con mezzi giuridici o politici, e – purché gli atti continuino ad avere effetto – prendere adeguate precauzioni per garantire che gli effetti nazionali restino il più possibile limitati.

b) Una violazione di tali doveri viola i diritti individuali degli elettori che possono essere esercitati con un ricorso costituzionale. Secondo la consolidata giurisprudenza del Senato, l’art. 38 sec. 1, comma 1 GG è violato se il diritto di voto è in pericolo di essere reso inefficace in una zona che è essenziale per l’autodeterminazione politica delle persone. D’altra parte, l’art. 38 sec. 1, comma 1 GG non comporta
il diritto di avere una revisione da parte della Corte costituzionale federale della legittimità delle decisioni prese a maggioranza democratica.

Di fronte a trasgressioni manifeste e strutturalmente significative del loro mandato da parte delle istituzioni europee, la salvaguardia prevista dall’art. 38 sec. 1, comma 1 GG si compone anche di un elemento procedurale. Al fine di salvaguardare la loro influenza democratica nel processo di integrazione europea, i cittadini che hanno diritto di voto in genere hanno il diritto che un trasferimento di poteri sovrani avvenga solo nei modi previsti, che vengono minati quando c’è una usurpazione unilaterale di poteri. Un cittadino può quindi pretendere che il Bundestag e il Governo federale si occupino attivamente per ripristinare la ripartizione delle competenze e decidano che
opzioni utilizzare per perseguire questo obiettivo. Un atto ultra vires può essere inoltre oggetto di un procedimento Organstreit [ procedimenti relativi alle controversie tra organi costituzionali ].

4 . Fatta salva l’interpretazione da parte della Corte di giustizia dell’Unione europea, la Corte costituzionale federale ritiene l’OMT incompatibile con il diritto primario; un’altra valutazione, tuttavia, potrebbe essere consentita se l’OMT potesse essere interpretato in conformità col diritto primario.

a) L’OMT non sembra essere coperto dal mandato della Banca centrale europea. Secondo la formulazione, la struttura e lo scopo dei Trattati, la politica monetaria va distinta (in particolare) dalla politica economica, che ricade principalmente nella responsabilità degli Stati membri. Rilevante ai fini della delimitazione sono l’obiettivo immediato di un atto, che va determinato oggettivamente, gli strumenti previsti per raggiungere l’obiettivo, e il suo collegamento ad altre disposizioni.

La classificazione dell’OMT come atto di politica economica è sostenuto dal suo obiettivo immediato, che è quello di neutralizzare gli spread sui titoli di Stato di specifici Stati membri dell’area euro. Secondo la Banca centrale europea, questi differenziali sono in parte basati sulla paura degli investitori di una reversibilità dell’euro; tuttavia, secondo la Bundesbank, tali differenziali dei tassi di interesse riflettono solo lo scetticismo dei partecipanti al mercato che i singoli Stati membri forniscano sufficiente disciplina di bilancio per rimanere solventi in modo permanente.

L’acquisto di titoli di Stato solo di determinati Stati membri è un’ulteriore indicazione che l’OMT è un  atto di politica economica perché il quadro di politica monetaria dello ESCB generalmente non ha un approccio che differenzia tra singoli Stati membri. Il parallelismo dell’OMT con i programmi di assistenza EFSF e ESM e il rischio di minare i loro obiettivi e requisiti confermano questa valutazione. L’acquisto di titoli di Stato per fornire sollievo ai singoli Stati membri previsto dall’OMT appare, in questo contesto, l’equivalente funzionale di una misura di assistenza della suddetta istituzione – ma senza la loro legittimazione e monitoraggio parlamentare.

b) L’art. 123 sec. 1 TFEU vieta alla Banca centrale europea l’acquisto di titoli di Stato direttamente alla emissione da parte degli Stati membri. Sembra evidente che tale divieto non può essere aggirato
da misure funzionalmente equivalenti. Gli aspetti sopra citati, ossia la neutralizzazione degli spread dei tassi di interesse, la selettività degli acquisti, e il parallelismo con i programmi di assistenza EFSF e ESM indicano che l’OMT mira ad un’elusione vietata dell’art. 123 sec. 1, del TFEU. Si possono aggiungere i seguenti aspetti: la volontà di partecipare ad un taglio del debito nelle obbligazioni da acquistare; l’aumento del rischio; la possibilità di mantenere i titoli di Stato acquistati fino alla maturità; l’interferenza con la formazione dei prezzi sul mercato e l’incoraggiamento, proveniente dal Consiglio direttivo della BCE, ai partecipanti al mercato, ad acquistare le obbligazioni in questione sul mercato primario.

c) A parere della Corte costituzionale federale, l’obiettivo citato dalla Banca centrale europea per giustificare l’OMT, cioè correggere l’impedimento del meccanismo di trasmissione della politica monetaria, non può cambiare questa valutazione. Il fatto che l’acquisto di titoli di Stato possa, a determinate condizioni, anche contribuire a sostenere obiettivi di politica monetaria dello ESCB non rende l’OMT stesso un atto di politica monetaria. Se l’acquisto di titoli di Stato fosse ammissibile ogni volta che il meccanismo di trasmissione della politica è interrotto, ciò concederebbe alla BCE il potere di porre rimedio a ogni deterioramento del rating di uno Stato membro dell’euro attraverso l’acquisto dei titoli di Stato di tale paese. Ciò in gran parte sospenderebbe il divieto di finanziamento monetario del bilancio.

d) A parere della Corte costituzionale federale, l’OMT potrebbe essere non discutibile se potesse essere interpretato o limitato in conformità col diritto primario in modo tale che non mini la condizionalità dei programmi di assistenza EFSF/ESM, e sia davvero solo di supporto rispetto alle politiche economiche dell’Unione. Alla luce dell’art. 123 TFEU, questo probabilmente richiede che l’accettazione di un taglio del debito debba essere escluso, che i titoli di Stato degli Stati membri selezionati non siano acquistati fino a quantità illimitate, e che siano da evitare, ove possibile, le interferenze con la formazione del prezzo sul mercato. Le dichiarazioni dei rappresentanti della Banca centrale europea nel corso del procedimento e dell’audizione davanti al Senato suggeriscono che tale interpretazione conforme al diritto primario sarebbe molto probabilmente compatibile con il significato e lo scopo dell’OMT.

5 . Se l’OMT e la sua attuazione possa anche violare l’identità costituzionale della Legge fondamentale (tedesca) non è al momento chiaramente prevedibile e dipende, tra l’altro, dal contenuto e dalla portata dell’OMT interpretato in conformità con il diritto primario (europeo) .

Parere separato del giudice Lübbe-Wolff:

Nel tentativo di garantire lo stato di diritto, a un giudice può capitare di eccedere la sua competenza giudiziaria. A mio parere, ciò è accaduto in questo caso. Le mozioni avrebbero dovuto essere dichiarate irricevibili. Come il Bundestag e il Governo federale devono reagire ad una violazione, marziale o non-marziale, di diritti sovrani tedeschi è questione che non può ragionevolmente essere risolta
da sentenze che rendano obbligatorie certe predeterminate azioni positive. Selezionare una delle varie possibili reazioni, che vanno dall’espressione di disapprovazione fino all’uscita dall’Unione monetaria, può solo essere una questione di discrezionalità politica. Di conseguenza, non è sorprendente che tali norme non sono rilevabili nel testo della Costituzione o nella giurisprudenza che la interpreta.

L’idea che, a determinate condizioni, non solo gli atti di organi federali tedeschi che limitano positivamente dei diritti sovrani, ma anche la semplice inazione a fronte di trasgressioni qualificate da parte dell’Unione europea possano essere contestate sulla base dell’art. 38 sec. 1 GG si discosta dalla giurisprudenza precedente, proprio di recente confermata, secondo cui l’inazione parlamentare o governativa è contestabile in un procedura di denuncia costituzionale solo se il denunciante può contare su un mandato costituzionale esplicito che specifica in modo sostanziale il contenuto e la portata del presunto dovere di agire. Anche con rispetto a conflitti di inazione tra organi costituzionali,  il Senato ha recentemente ribadito che sono ammissibili solo se diretti contro un’omissione specifica, vale a dire contro l’omissione di un’azione specifica che può essere plausibilmente presentata come costituzionalmente imperativa. Inoltre, l’idea che una mera omissione di certi comportamenti governativi a livello dell’Unione possa dare luogo a un vero e proprio ricorso costituzionale sembrerebbe in contrasto con la recente giurisprudenza secondo la quale non saranno esaminati gli atti, anche positivi, di cooperazione governativa nelle decisioni dell’UE o in decisioni intergovernative relative all’Unione.

Parere separato del giudice Gerhardt:

Ritengo che le censure costituzionali e la procedura di conflitto tra organi, nella misura in cui si  riferiscono all’OMT, siano irricevibili. La decisione del Senato estende le possibilità degli individui di avviare ex art. 38 sec. 1 GG – senza collegamento con un sostanziale diritto fondamentale – una procedura di revisione degli atti di istituzioni dell’Unione da parte della Corte Costituzionale. Ammettendo tale revisione ultra vires, si apre la porta ad un generale diritto ad avere una applicazione forzata (Allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch), che la Legge fondamentale (tedesca) non contiene.

La responsabilità degli organi costituzionali tedeschi per l’integrazione (Integrationsverantwortung) esiste nei confronti del pubblico in generale, e non offre nulla alla costruzione di un diritto soggettivo di ogni elettore a che gli organi costituzionali agiscano. Per quanto riguarda la questione se esista
un atto qualificato ultra vires, il Governo federale e il Bundestag devono avere un margine di apprezzamento e discrezione, che il cittadino deve accettare. La decisione si basa sul presupposto che una trasgressione di potere può anche essere manifesta se essa è preceduta da un lungo processo di chiarificazione. Questo caso dimostra con abbondante chiarezza come sia difficile gestire il criterio del “manifesto”. Le politiche economica e monetaria sono in relazione tra loro e non possono essere rigorosamente separate. In una valutazione complessiva, mi sembra che l’affermazione che l’obiettivo dell’OMT è in primo luogo il ripristino del meccanismo di trasmissione monetaria, non può essere contraddetta con l’inequivocità richiesta.

Che, con l’aiuto della Corte costituzionale federale, un individuo possa orientare il diritto di iniziativa del Bundestag in una direzione specifica, non rientra nel quadro costituzionale dei lavori parlamentari.
I cittadini possono influenzare il modo e gli obiettivi del processo politico attraverso le petizioni, i partiti politici e i membri del Parlamento, in particolare attraverso i media. Il Bundestag potrebbe
aver prontamente criticato l’OMT con mezzi politici, minacciato, se necessario, di proporre un ricorso di annullamento dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, atteso le reazioni della
Banca centrale europea e dei mercati finanziari per poi fare ulteriori passi. Il fatto che non ha fatto niente di tutto questo non indica un deficit democratico, ma è l’espressione della sua decisione maggioritaria per una certa politica, nel contesto della gestione della crisi del debito sovrano nell’area euro.

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