In onore di Tommaso Padoa-Schioppa

Intervento di Mario Draghi, Presidente della BCE
al Memoriale in onore di Tommaso Padoa-Schioppa
organizzato dall’International Financial Reporting Standards (IFRS)
Londra, 9 luglio 2014

versione inglese

Il questo discorso Draghi esprime la convinzione che occorra una governance delle riforme strutturali a livello di eurozona

 

Signore e signori,

La convinzione che ci sono interessi delle persone che non possono essere salvaguardati da autorità puramente nazionali, e che richiedono la creazione di istituzioni sovranazionali, è stata una motivazione costante nella vita e nell’opera di Tommaso Padoa-Schioppa.

Questa è stata anche la convinzione che ha motivato il coinvolgimento di Tommaso nel vostro lavoro per sviluppare principi contabili globali. Più di 100 paesi oggi parlano la stessa lingua contabile, mentre una decina di anni fa nessuna tra le maggiori economie utilizzava gli International Financial Reporting Standards (IFRS). Confido che questo trend si manterrà, e in particolare che i responsabili politici europei avanzeranno rapidamente nell’adozione degli IFRS 9.

Ma le convinzioni più radicate di Tommaso Padoa-Schioppa hanno trovato la loro espressione più forte nel suo costante impegno per l’integrazione europea e nel suo fondamentale contributo alla creazione dell’euro.

Al termine di una recente conferenza stampa, ho detto che la crisi non sarebbe stata così grave se avessimo avuto più, non meno, integrazione in Europa; e che il nostro futuro è in più integrazione, non nella ri-nazionalizzazione delle nostre economie. Sospetto che Tommaso sarebbe stato d’accordo.

Sovranità come un concetto positivo

La sovranità nell’Unione europea non è solo un concetto normativo legato ai diritti degli Stati, è anche un concetto positivo. Un sovrano che non riesce a soddisfare in modo efficace le aspettative dei suoi cittadini è sovrano solo di nome. La vera sovranità esiste solo se la decisione pubblica è efficace.

Questa nozione di efficacia dei poteri pubblici si riflette nel principio di sussidiarietà incorporato nei trattati dell’UE – o in quello che è noto come il principio federalista negli Stati Uniti – la cui logica è stata elegantemente catturata da John Locke nel 1680:

“Per tutto il potere dato con l’aspettativa di raggiungere un fine, (…) ogni volta che tale fine è manifestamente non raggiunto (…) tale potere deve tornare nelle mani di quelli che lo hanno dato, che lo possono ricollocare dove riterranno  sia meglio per la loro protezione e sicurezza”.

L’integrazione europea è stata, in effetti, un processo di progressiva applicazione di tale principio: i governi hanno messo in comune la sovranità ogni volta che si è rivelato necessario per poter continuare a soddisfare i loro doveri verso il loro popolo.

All’inizio del processo, l’obiettivo è stato prevenire la guerra nel continente. Due guerre mondiali avevano dimostrato l’incapacità dei governi europei, quando agiscono da soli, di garantire la sicurezza fisica dei propri cittadini. Così, hanno stabilito istituzioni comuni, come l’Autorità del carbone e dell’acciaio, che potessero garantire più efficacemente la pace.

In parallelo, e del tutto indipendente delle azioni politiche, l’integrazione economica è progredita, in un processo più graduale ma anche più continuo. Tale integrazione è infatti almeno altrettanto il risultato degli sviluppi tecnologici e dei miglioramenti nei trasporti e nelle comunicazioni, che delle scelte politiche. Si tratta, in gran parte, di processi ineludibili. Ma creando interdipendenze di vasta portata, questo ha imposto ai governi di reagire. Essi hanno dovuto scegliere in modo proattivo la messa in comune della sovranità per poter riprendere il controllo delle loro economie.

Con la creazione del Mercato Unico, in particolare, il ritmo e la portata dell’integrazione hanno accelerato notevolmente. Questo è stato, naturalmente, il suo scopo – e rimane il risultato più significativo e di successo dell’Unione europea. Ma un mercato libero non consiste solo nella libertà di prendervi parte. Consiste anche nei mezzi per proteggere quella libertà, e mi riferisco alla protezione dei diritti di proprietà, all’esecuzione dei contratti, alle condizioni di concorrenza leale e alla prevenzione dell’azzardo morale. L’integrazione economica quindi richiede l’integrazione di alcune politiche economiche.

L’euro stesso è emerso, infatti, come corollario del Mercato Unico. È stato concepito, già alla fine degli anni 1950, come risposta ai costi associati alle frizioni di cambio all’interno di un mercato unico, che all’inizio era solo per i prodotti agricoli.

Già nel 1944, in uno studio autorevole commissionato dalla Società delle Nazioni, il grande economista Ragnar Nurkse aveva messo in guardia in modo convincente dalle perdite economiche derivanti dalla volatilità delle valute. Tommaso stesso successivamente ha sostenuto nel suo “quartetto incoerente” che libero scambio, libera circolazione dei capitali, tassi di cambio fissi e politiche monetarie indipendenti sono in ultima analisi incompatibili.

L’euro ha avuto delle conseguenze. Alcune sono state identificate in anticipo, in particolare per quanto riguarda la governance di bilancio. Altre sono state pienamente riconosciute solo in seguito, come gli effetti pervasivi degli squilibri macroeconomici.

Ma in entrambi i casi, la crisi ha mostrato che la coesione dell’Unione di fatto dipende dal comportamento di ciascuno dei suoi membri. Questo è il motivo per cui ritengo che l’esigenza di una governance a livello comunitario non si applichi solo alla politica fiscale, o all’unione bancaria, ma anche alle riforme strutturali, come cercherò di spiegare.

Draghi al Padoa-Schippa memorial

Le politiche di bilancio all’interno di un’unione monetaria

L’esigenza di una governance fiscale a livello di comunità è ben compreso, e nasce dalle esternalità negative che le finanze pubbliche non solide in uno Stato membro possono generare per i suoi vicini. La crisi non solo ha convalidato questa preoccupazione; l’ha rafforzata, dimostrando come le esternalità possano essere ancora più pervasive di quanto inizialmente supposto.

La solidità fiscale è ovviamente prima di tutto nell’interesse del paese stesso. I paesi con finanze pubbliche eccessivamente squilibrate possono perdere la capacità di usare la politica fiscale come strumento di stabilizzazione anti-ciclica. Questa capacità si basa infatti sulla capacità del governo di accedere ai mercati in condizioni favorevoli quando è necessario, nella fase negativa del ciclo. Come abbiamo visto durante la crisi, questo non può essere dato per scontato quando sorgono dubbi sulla sostenibilità del debito.

Questo sarebbe problematico ovunque ma lo è ancora di più in un’unione monetaria, dato che la politica monetaria comune può puntare solo alla stabilità dei prezzi per l’area euro nel suo complesso. Non può occuparsi in modo specifico degli shock asimmetrici. In assenza di un bilancio federale, come accade negli Stati Uniti, la solidità del merito di credito dei governi in ogni parte dell’area valutaria è di fondamentale importanza per contrastare le recessioni regionali.

Se alcuni governi mantengono la capacità di stabilizzare le loro economie, ma gli altri non lo fanno, allora diventa più plausibile il verificarsi di divergenze economiche e attraverso questo canale la coesione dell’Unione può essere danneggiata. Questa capacità dipende dal mantenere l’indebitamento basso e il  deficit di bilancio vicino allo zero quando il prodotto cresce al massimo del potenziale, non dall’avere una maggiore flessibilità nelle norme vigenti.

Mantenere la propria casa in ordine ha anche un ulteriore vantaggio: aiuta a mitigare gli effetti del contagio. Come abbiamo visto durante la crisi, i governi che avevano condizioni di bilancio più solide sono stati molto meno colpiti dal contagio – quelli nelle condizioni migliori hanno anche beneficiato dello status di rifugio sicuro.

Questa protezione, tuttavia, non è assoluta, perché si basa sulla capacità dei mercati di discriminare tra debiti solidi e non solidi. Invece capita che ci siano bolle e fasi di panico. Una bolla è una situazione in cui i mercati ignorano i fondamentali per euforia, anche se i debitori non sono solidi. Per troppo tempo i mercati non hanno aumentato i costi di finanziamento per i paesi con politiche insostenibili. Anche il panico è una situazione in cui i mercati ignorano i fondamentali, ma questa volta a danno dei debitori solidi.

In realtà, il principale canale di contagio all’interno di un’unione monetaria non sono le esposizioni dirette tra un paese e l’altro. È il fatto che se un precedente verificatosi in un paese è visto come replicabile altrove, questo può incidere sulle condizioni di accesso al mercato per tutti. In altre parole, il principale canale di contagio finanziario non è il lato dell’attivo dei bilanci, ma il lato passivo.

Abbiamo visto questo effetto chiaramente con la frammentazione del settore bancario tre anni fa. I timori che un paese potesse lasciare l’euro non hanno portato solo quel paese ad essere tagliato fuori finanziariamente, ma hanno prodotto frammentazione ovunque.

Questa frammentazione ha creato notevoli danni. La rinazionalizzazione della finanza ha ostacolato la trasmissione omogenea della politica monetaria attraverso le frontiere e si è tradotta in una divergenza di condizioni finanziarie nell’area euro complessiva. Questo ha avviato un processo di divergenza economica, che, a sua volta, avrebbe potuto mettere in questione la sostenibilità della zona euro.

La BCE ha pertanto dovuto agire e abbiamo – con il programma OMT – stroncato sul nascere gli ingiustificati timori di un break-up della zona euro, ed evitato che si radicasse un equilibrio negativo attraverso profezie tanto false quanto auto-avverantesi. È stato necessario per proteggere la trasmissione della politica monetaria, che è necessaria per la stabilità dei prezzi, che è essenziale per la coesione dell’Unione.

Le minacce alla stabilità dei prezzi oggi non provengono da paure infondate di un break-up dell’euro, ma dalle conseguenze di cambiamenti di altri fattori, quali i prezzi dell’energia e dei prodotti alimentari, l’aggiustamento dei prezzi relativi nei paesi stressed, il comportamento del tasso di cambio, la domanda debole e l’alto tasso di disoccupazione. Tuttavia, queste minacce sono reali e per farvi fronte il Consiglio direttivo è determinato a mantenere un orientamento di politica monetaria accomodante per un periodo prolungato di tempo.

Inoltre, il Consiglio direttivo è unanime nel suo impegno ad utilizzare anche strumenti non convenzionali nell’ambito del suo mandato, in caso fosse necessario per affrontare un aggravamento del rischio di un periodo troppo prolungato di bassa inflazione. Siamo fortemente determinati a salvaguardare il saldo ancoraggio delle aspettative di inflazione nel medio-lungo termine.

La lezione che traggo dalla frammentazione che abbiamo sperimentato è che la coesione dell’Unione è nell’interesse fondamentale di tutti i suoi membri. Se la coesione venisse messa in dubbio, come abbiamo sperimentato di prima mano, le conseguenze, per quando non prevedibili con assoluta certezza, sarebbero dannose per tutti.

È quindi molto rilevante e importante che l’Europa abbia già fatto ampi progressi nel rafforzamento delle sue regole, ad esempio attraverso il Fiscal Compact. Ciò che è essenziale ora è che queste regole vengono applicate. Rilassare il consolidamento che è stato raggiunto, e in tal modo a indebolire la credibilità delle regole, sarebbe controproducente per tutti i paesi, per tre motivi.

In primo luogo, l’elevato livello di indebitamento in quasi tutti i paesi dell’area euro comporta una maggiore vulnerabilità alle pressioni del mercato e al contagio, se l’area euro dovrà affrontare ulteriori shock economici o finanziari. Più alto è il livello del debito, maggiore è la probabilità di cadere in un cattivo equilibrio, dove i tassi si alzano a valori da default.

In secondo luogo, se le norme sul bilancio sono applicate dai governi nazionali per raggiungere non solo la stabilità, ma anche una crescita sostenibile, ciò non va, a mio parere, contro con titolarità nazionale del bilancio. Le regole fiscali dovrebbero essere considerate, nel dibattito nazionale, come un fattore di risanamento favorevole alla crescita e non semplicemente come un doloroso esercizio per tenere i conti in ordine.

In terzo luogo, rispettare le regole conta, perché è un prerequisito per qualsiasi altra forma di integrazione. È solo dimostrando la volontà di rispettare gli impegni che gli Stati membri possono raggiungere il grado di fiducia reciproca necessario come pre-requisito per l’integrazione in altri settori. Infatti, qualsiasi messa in comune della sovranità richiede una grande quantità di fiducia reciproca, in particolare nel settore fiscale, che è tradizionalmente visto come una prerogativa dei parlamenti nazionali.

Le politiche strutturali all’interno di un’unione monetaria

Questo stesso ragionamento che ho appena fatto sulla cornice di regole di bilancio può, in larga misura, essere esteso ad altri settori della politica economica. In particolare, penso che ci siano i presupposti per una qualche forma di governance comune delle riforme strutturali. Questo perché il risultato delle riforme strutturali – un livello sempre elevato di produttività e competitività – è nell’interesse non di un solo paese, ma dell’Unione nel suo complesso.

Il mercato unico e la moneta unica sono stati concepiti come una sorta di unione ‘ricardiana’, cioè un’unione in cui ogni paese, ogni settore e ogni azienda può sfruttare i suoi vantaggi comparativi. Non credo ci sia disaccordo sul fatto che il mercato unico è stato un successo.

Ma non è sufficiente per la coesione dell’Unione che il mercato unico e la moneta unica costituiscano un gioco a somma positiva, nel senso che la loro esistenza aumenti il solo benessere aggregato. La coesione della zona euro si basa sul fatto di portare ad un miglioramento paretiano: cioè tutti i singoli paesi stanno meglio all’interno dell’Unione di quanto starebbero fuori.

E non è ovviamente sufficiente che questo avvenga solo nel momento in cui si uniscono. Deve avvenire continuamente.

Ci sono molti esempi in tutto il mondo di unioni politiche la cui coesione è mantenuta perché le regioni o gli stati più deboli beneficiano di trasferimenti fiscali ricorrenti dagli altri pari, in genere attraverso le operazioni di un bilancio centrale. Così le regioni più deboli possono mantenere deficit esterni ricorrenti, mentre le regioni più forti hanno avanzi permanenti. Questo avviene negli Stati Uniti, per esempio, ma anche nella maggior parte dei paesi europei.

Nell’area euro, tuttavia, mentre ci sono i fondi di coesione per i paesi più poveri, e i flussi di credito privati ​​possono finanziare squilibri temporanei, non sono previsti trasferimenti fiscali permanenti tra gli Stati membri. Quindi, nel medio termine, ogni economia deve reggersi sulle proprie gambe. Deve essere produttiva e competitiva  abbastanza da beneficiare delle opportunità offerte dal Mercato Unico.

Possiamo fare e abbiamo fatto molto per ridurre gli squilibri generati da fattori diversi dalla mancanza di competitività e dalle debolezze strutturali. Gli squilibri esterni sono diminuiti dopo l’annuncio dell’OMT. Gli squilibri permanenti, tuttavia, potrebbero alla fine compromettere la coesione economica e politica della nostra Unione. E, come ho già detto, una minaccia alla coesione e alla sostenibilità dell’Unione ha effetti pervasivi per tutti, in forma di contagio, e di incertezza che pesa sugli investimenti.

Per questo le riforme strutturali svolgono un ruolo cruciale – e forse un ruolo ancora più importante nell’area euro che negli altre unioni. I mercati possono essere aperti attraverso la legislazione dell’UE. Ma è solo attraverso le riforme strutturali che le imprese e gli individui sono messi in grado di trarre il massimo vantaggio da tale apertura.

Infatti, l’intenzione del Mercato Unico era di rendere più liberi privati ​​e imprese, all’interno di un mercato in cui nessuna distinzione fosse fatta in ragione della nazionalità o del luogo di stabilimento. Questo è il motivo per cui la politica della concorrenza è applicata a livello dell’UE, in modo che nessuna impresa sia protetta dalla sua nazionalità.

Allo stesso modo, nessuna impresa o individuo dovrebbero essere penalizzati dal loro paese di residenza. Tuttavia, le imprese oggi affrontano ambienti operativi molto diversi nell’area euro, il che può impedire loro di sfruttare i vantaggi del mercato. Ad esempio, il World Economic Forum colloca la Finlandia al 3° posto nel mondo in termini di competitività globale, mentre la Grecia è classificata al 91°. La Banca Mondiale colloca l’Irlanda 15° al mondo in termini di facilità di fare impresa, mentre Malta è classificata al 103° posto.

La persistenza di tali differenze crea il rischio di squilibri permanenti. Se si tiene a mente questo, credo che le riforme strutturali di ciascun paese siano abbastanza di interesse comune da giustificare la sottoposizione a una disciplina di livello comunitario.

Vedo due ragioni per cui questo approccio potrebbe essere vantaggioso per i governi nazionali oggi.

La prima è che, negli ultimi anni, abbiamo visto i rischi connessi alla competitività insufficiente in alcuni Stati membri e il beneficio derivante delle riforme strutturali. Abbiamo assistito all’accumulo di squilibri esterni nelle economie periferiche prima della crisi, e vediamo che ciò li ha resi vulnerabili alle dinamiche di “arresto improvviso”.

Più recentemente, abbiamo visto il miglioramento che che si è verificato quando i governi hanno attuato le riforme. Il miglioramento nelle posizioni delle partite correnti dei paesi stressed varia da una correzione di quasi 11 punti percentuali del PIL in Spagna,  ad uno di 16 punti percentuali in Grecia, e solo in parte si spiegano con minori importazioni nel contesto di una recessione.

In realtà, il ritorno della fiducia del mercato nella zona euro deriva principalmente dal riconoscimento che i singoli governi, in particolare in alcuni dei paesi più stressati, hanno intrapreso una significativa azione correttiva e continueranno a farlo se necessario. Quindi, mentre la mancanza di riforme può minacciare la coesione dell’Unione, possiamo già vedere che le riforme sono decisive per rafforzarla. Ma siamo solo all’inizio. Il giudizio finale ora riposa sul nostro essere in grado di dimostrare che la coesione produce anche crescita e occupazione.

La seconda ragione per cui un ruolo più forte dell’Unione potrebbe essere utile è che, come per le politiche di bilancio, stabilire norme a livello dell’Unione può aiutare le autorità nazionali ad attuare le riforme.
Le riforme strutturali agiscono così in profondità sugli accordi e sulle pratiche sociali che possono avere successo solo se sono oggetto di una forte titolarità nazionale. Allo stesso tempo, tali riforme richiedono un sostanziale impegno di capitale politico. L’esperienza storica, per esempio, del FMI, dimostra in modo convincente che la disciplina imposta da organismi sovranazionali può rendere più facile inquadrare il dibattito sulle riforme a livello nazionale. In particolare, il dibattito può essere inquadrato non in termini di se, ma in termini di come la riforma debba avvenire.

In altre parole, non mi convince la tesi secondo cui, per le riforme strutturali, c’è un’opposizione tra regole e titolarità. Al contrario, esse possono rafforzarsi reciprocamente.

Conclusione

In conclusione, abbiamo forti ragioni per applicare alla governance delle riforme strutturali gli stessi principi che usiamo per la governance di bilancio. La coesione essenziale dell’Unione ne dipende.

Con il senno di poi, sarebbe stato utile aver stabilito, accanto ai criteri di convergenza esistenti, una serie di criteri strutturali da soddisfare per entrare nella zona euro, e poi da rispettare una volta dentro. Ma dobbiamo cominciare da dove siamo ora. Perciò considero opportuno avviare, one-off, un nuovo processo di convergenza nella zona euro, per assicurare che tutti i paesi siano veramente in grado di beneficiare dell’appartenenza, senza causare danni ad altri.

Oggi, i governi nazionali non sono in grado di esercitare pienamente la loro sovranità da soli, sia che la sovranità venga definita normativamente, alla Jean Bodin, in termini di diritti inalienabili, come ad esempio dichiarare la guerra e trattare le condizioni di pace, giudicare in ultima istanza, aumentare le tasse e battere moneta; o che venga definita positivamente, alla John Locke, in termini di potere fiduciario di agire per certi fini.

Individualmente, i governi nazionali non sono abbastanza forti. Per realizzare il loro fine, devono imparare a governare insieme; devono imparare ad essere sovrani insieme in modo da rispondere alle esigenze dei loro cittadini. Tali esigenze oggi sono la crescita e la creazione di posti di lavoro.

 

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